如此不清不楚，不该改革吗？

　　当然应该。

　　隋唐的办法，是政务全归六部，事务全归寺监。比如太常寺管祭祀，光禄寺管宴会，卫尉寺管器械，宗正寺管宗室等等。至于皇帝的饮食起居之类，交给殿中省和内侍省。事务与政务分类，皇家与国家分离，尚书省下属的六部成为纯粹的国家机关和职能部门，改革完全成功。

　　六部制一直延续下来，原因也在这里。

　　那么，三公又有什么问题？

　　权力太大。

　　按照汉初的制度，帝国的行政、军事和监察之权都掌握在三公手里。三公各自开府，独立办公。遇到大事则由三公会议，拿出方案再由皇帝批准。皇帝五日一朝，不过听取汇报表示可否，并不参与决策，简直就是橡皮图章。

　　这当然为强势皇帝如汉武等人所不能接受，这才有了内朝和外朝，有了尚书事和尚书台。可惜，帮助皇帝夺取了相权的，自己又成为新的宰相，皇帝也只好另起炉灶。结果是什么呢？尚书之后有中书，中书之后有门下，没完没了。

　　显然，必须有一个治本的办法。

　　三省制就是这样一个“一揽子”解决方案。说白了，就是将一个接一个从宫内走到宫外的省，全部正式变成取代公府的宰相机构，但不承认三省是相府，也不承认三省长官毋庸置疑地就是宰相。即便是，也要分割他们的相权。

　　这里面当然有一个过程。在隋代，尚书省的左右仆射都是被视为宰相的。唐代尚书省的长官却是尚书令。尚书令当然是宰相，可是没人敢当，因为唐太宗即位之前担任过这一职务。于是，尚书省就只有两个副长官，即左右仆射。左右仆射是不是宰相呢？对不起，要看情况。

　　什么情况？

　　是否有资格并实际上参加政事堂会议。

　　什么是政事堂？就是中书门下两省长官开会的地方。两省长官为什么要开会呢？因为分工不同。简单地说，中书省的任务是草拟法令，门下省的任务是进行审核。中书门下两省机关面对面，就是这个原因。

　　当然，他们也必须打交道。

　　事实上，法令的起草虽然归中书省，能否颁发却要看门下省。一种情况是中书省起草完毕加盖印章后，呈送皇帝签署，就形成诏书。另一种是文本形成后先送门下省，由门下省的长官侍中、副长官门下侍郎及其属官复核，没有问题才由皇帝“画敕颁下”（画一个敕字下达尚书省）。

　　但即便是第一种情况，皇帝签署后仍然要送门下省。没有门下省的副署，诏书仍然没有法律效力。中书省送到门下省的文件，如果门下省觉得有问题，更可以将原件涂改以后送回，叫“涂归”，也叫封驳、封还、驳还。[9]

　　也就是说，门下省不同意，中书省就无法作为。

　　这里面自有深刻意义（详后）。至少，唐人已经懂得执政也好立法也罢，必须讲程序，不能由着性子胡来。可惜这个制度似乎并未当真实行。为了讲效率，也因为怕麻烦，唐代的宰相们采取了一个变通的办法，即行文之前先开会。两省意见一致，再行文，就不会“封驳”了。

　　开会的地方，就叫“政事堂”。

　　政事堂起先在门下省，后来改在中书省，唐玄宗开元十一年（723）干脆改名为“中书门下”。中书门下的会议，两省的正副长官都参加，尚书省的负责人则或者参加或者不参加。所以在唐人的心目中，只有中书门下才是真宰相。所有的命令，也只有加盖“中书门下之印”才算合法。

　　那么，政事堂就是中央政府吗？

　　也是也不是。因为政事堂不是机关部门，只不过是个开会的地方，就像人民大会堂。尽管后来它也被称为“政府”（意思是政事堂之府），但那是开元十一年为政事堂设立了办事机构以后的事。唐玄宗以前，没人整天在那里办公。

　　参加政事堂会议的人数也没有一定之规，最多的时候十几个，最少的时候两三个。最尴尬的是尚书省的副长官左右仆射。他们的官阶比中书门下的正职还高（前者从二品，后者正三品，代宗时才升为正二品），但如果不加授“同中书门下平章事”头衔，就没有资格参加会议，也不是宰相。

　　相反，官阶较低的其他官员，如果加授“同中书门下三品”头衔，就可以参会，也是宰相。这就跟两汉不同。两汉的宰相就是三公。其中除丞相可能两人，其余都是一人，不会像唐代这样一群人当宰相，还人数不定，时多时少。

　　政事堂这个“中央政府”也没有总理，会议则只有一个轮值主席，叫“执政事笔”，也叫“执笔”。执笔由参加会议的人轮流担任，有时十天一轮，有时一天一换。显然，唐代只有“国务会议”和“国务委员”，没有“国务总理”，当然也没有“国务院”或“宰相府”。[10]

　　三省六部，大不同于三公九卿。

　　但，两种制度也有相同之处。

　　相同在于分割相权，只不过方式不同。两汉的办法是三权分列，丞相管行政，太尉管军事，御史大夫管监察。唐代的办法，则是相互制衡，中书管出令，门下管复核，尚书管执行。尚书有行政权无决策权；中书有决策权无审核权；门下虽有审核权，却既无行政权，更无决策权。

　　结果，谁都不能一家独大。

　　权力制衡的结果，是尚书省亏损最多。尤其是唐玄宗开元以后，左右仆射不再加授“同中书门下平章事”头衔，从此彻底退出宰相行列。与此同时，政事堂行文则改用中书门下之印，三省体制变成了中书门下体制。

　　直到这时，政事堂才由国务委员们的会议厅，变成了帝国政务的运作中心，多少有了“国务院”的意思。但，终有唐一代，都没有两汉相国或大司马那样的职务。权相李林甫和杨国忠的大权独揽，只是特例，不是制度。

　　因此，即便政事堂是中央政府，也是有政府无首脑。

　　这就为后来的政治体制变革留下了伏笔。宋代，三省合为政事堂，与管军事的枢密院、管财政的三司并列，构成所谓“二府三司”体系。元代，又废除尚书、门下两省，让中书省、枢密院与御史台成为三大并列机构。最后，中书省也被朱元璋撤消，宰相制度永远退出了历史舞台。

　　隋唐政改的意义，岂容小觑？

　　权力的制衡

　　表面上看，从两汉到明清，皇权政治与官僚政治一直在相互较量，相权也一直在被限制和削弱，其实并不尽然。真正取消相权是在明清，结果是明专制清独裁。两汉和宋元则更多地着眼于分工：汉是行政、军事和监察，宋是行政、军事和财政，元又回到行政、军事和监察。

　　这种方式，可谓“寓分权于分工”。

　　特殊的是隋唐。

　　隋唐更看重的是权力的制衡而非职责的分工，这一点唐太宗说得非常明确。他说，中书省起草的法令，门下省一定要认真审核，因为没有谁是绝对正确的。如果顾忌个人恩怨和脸面，做出民怨沸腾的错误决策，那就是亡国之政。[11]

　　无疑，这是清醒的认识。

　　更难得的，是还有制度的保证。

　　首先是逐步取消了尚书省的决策权。尚书省资格老，人员多，权力大，又是执行部门。如果参与决策，其实会有相当大的发言权。要知道，就连六部尚书，都与中书门下的长官平级（均为正三品），更不用说尚书令和仆射。他们参加政事堂会议，倘若从自己的部门利益出发，岂不麻烦？

　　也只有让他们靠边站。

　　这就把立法与执法、决策与行政分离开来。部门利益无法在决策层得到体现，中书门下可以放开手脚。但，没有执行部门的参与，中书门下的决策会不会脱离实际？起草法令的权力在中书省，谁能保证他们就不犯错误呢？

　　于是，又有了进一步的制度设计。

　　新制度的高明之处，是为中书和门下两省各自安排了至关重要的中级官员，即中书舍人和给事中（给读如几）。中书舍人隶属于中书省，定员六人。给事中隶属于门下省，定员四名。官阶都是正五品上，却秤砣虽小压千斤。

　　中书舍人为什么重要呢？因为他是文件的起草人。而且按照唐玄宗开元二年（714）宰相姚崇的改革方案，但凡遇到国家大事，中书舍人都要畅所欲言，写出各自的提案，并杂署其名（张三的名字签在李四的提案上，李四的名字签在王五的提案上），叫“五花判事”。 [12]

　　这就是“匿名制”了。中书舍人既可以各抒己见，长官中书令和副长官中书侍郎，在审阅文件草案时也就能够不带成见，甚至能将不同意见一并向皇帝汇报。因此，除非故意捣乱或存心渎职，中书省起草的文件不至于太不靠谱。

　　何况还有门下省把关。

　　门下省的把关人除了长官侍中、副长官门下侍郎，还有给事中。给事中有封还权、涂改权和批驳权，哪怕皇帝的敕令也不例外。元和年间，给事中李藩就在唐宪宗的敕书上写过批语。当时有人说，你的意见怎么能写在圣旨上？李藩却回答：另外找张白纸写，那还叫批驳吗？[13]

　　给事中的分量，可见一斑。

　　毫无疑问，李藩胆敢在圣旨上写写画画，并不因为他是李藩，只因为他是给事中；给事中有分量，则又由于门下省有权力，包括审核权和副署权。审核权是针对中书省的，副署权却是针对皇帝的。没有门下省官员的副署，敕令就没有法律效力。因此，副署便成为制约皇权的有力武器。

　　魏徵就使用过这项权力。

　　武德九年（626）十二月，唐太宗听信封德彝的建议，要征点十八岁以下的男孩子当兵。当时他签署的敕令已经送到门下省，魏徵却死活不肯签字。结果，逼得李世民认真听取魏徵的意见，终于收回成命，从而避免了错误。[14]

　　唐太宗开创的新政治，其实是有制度保障的。

　　实际上给事中还有一个身份，那就是言官或谏官。言谏制度是秦汉就有的，最主要的官员是给事中和谏议大夫，合称给谏。其下则唐有补阙、拾遗，宋有司谏、司言。他们也分左右，而且两代都是左在门下省，右在中书省。

　　给事中们的职责，是对皇帝的言行和朝廷的政令提出意见和批评。这就是言谏。监督政府和官员的则叫监察。监察制度也是秦汉就有的。从秦汉到明清，中央的监察官员都叫御史，监察机关则西汉叫御史府，东汉以后叫御史台，明清两代叫都察院。所以，监察官员也叫台官。

　　台官与谏官合在一起，就叫台谏，也叫台垣，因为监察机关叫宪台，言谏机关叫谏垣。监察和言谏，有时也会联合办公。比如给事中，就有权与侍御史和中书舍人组成合议庭受理冤假错案，叫“三司受事”，也叫“三司详决”。侍御史是御史台的官员，从六品下，官阶更低。然而包括宰相，都是其监督对象；甚至连皇帝，也都可以批评。

　　在这里，我们不难看出制度设计的用心，那就是权力的制衡。在这种制度下，没有谁的权力不受限制。中书省有匿名制，门下省有封驳权，言谏官员有批评权，监察官员有监察权，皇帝和宰相都不能为所欲为。而且，为了保证监督和批评有效，还规定言者无罪，一言不发反倒是渎职。

　　但，这里面还是有问题。

　　问题很明显：监督部门的权力那么大，会不会成为新的不可控力量？不会。因为垣官（言谏）只有批评权，没有决策权 ；台官（监察）也只有弹劾权，没有处分权，典型的君子动口不动手。何况台垣的规模也有限。御史台固然无法与尚书台相比，谏垣更是连一个像样的办公地点都没有。

　　然而高明之处也正在这里，因为言谏与监察的作用就像秤砣。秤砣叫权，秤杆叫衡。秤杆必须长，秤砣则要小。唯其如此，才能够权衡，也才能够制衡。

　　这就叫“以小制大”。

　　三省同样如此。三省中，唯独尚书省有都省。它是总办公厅，也是首脑机关。中书门下却既无都省，官阶也低，其正副长官跟六部尚书和侍郎是平级的。也就是说，中书门下其实是部，尚书才是省。然而中书门下却是宰相机关，尚书省则不过是执行部门，岂非也是“以小制大”？[15]

　　但，这还不是最重要的。

　　最重要的有三点。第一，三省都是由宫廷变成朝廷，所以叫省。三省官员也都由皇帝的秘书演变而来：尚书是政治秘书，中书是机要秘书，门下是生活秘书。然而三省从宫廷独立出来以后，却成为真正的政府部门，甚至部分地成为制衡皇权的力量，这是了不起的进步。

　　第二，汉代的三公九卿虽然也有机构（公府和卿寺），却是因人设庙，即先有宰相或三公，后有相府和公府。如果宰相没有获得开府的授权，他就没有府。太尉一职被汉武帝取消后，太尉府也就不复存在。所以，汉代的制度只能叫三公九卿，没有“三府九寺”的说法。

　　隋唐却是先有三省六部，然后再任命长官和次官，机构在前首长在后。这就是隋唐与两汉的根本区别：三公九卿是个人，三省六部是机构；汉代还是人治，隋唐才是官治，尽管官僚政治要到宋代才真正成熟。

　　第三，作为草创阶段，隋唐尽可能地实现了官僚政治与皇权政治的平衡。一方面，由于相权分散到三省，更兼中书门下相互制约，皇权便得到了加强；另一方面，因为宰相由个人变成了群体，反倒更有力量制衡皇权。唯其如此，君臣共治的理想才得以提出和实践，并延续到两宋。

　　这是既不同于两汉，也不同于魏晋南北朝的新政治。新政治当然要有新官僚，新的官员选拔制度也必将诞生。

　　我们知道，它就是科举。

　　科举

　　科举是中华帝国史上第三种官员选拔制度，前两种是两汉的察举和魏晋南北朝的荐举。荐举一般指大臣向皇帝推荐人才并负连带责任的制度，汉代就有，本书则用来特指魏晋南北朝的九品中正制。察举、荐举、科举，在中国古代都叫选举——选就是选择，举就是提拔。这样看来，现代政治生活中的选举就该叫票举或票选，只是选举的一种。[16]

　　那么，科举有什么独到之处？

　　先得来看察举和荐举。这两种选举方式，常常被学者混为一谈，其实区别十分明显。首先，察举的执行人是帝国的各级官员，从宰相到郡守均有考察推荐人才之义务。荐举的执行人却是多由豪门担任、名为“中正官”的专职官员，这才造就了“上品无寒门，下品无势族”的门阀政治。

　　其次，察举分科不分级，荐举分级不分科。察举将人才按照特长分成类别，比如才能卓异叫秀才，品行端正叫孝廉等等。这就是科目。荐举则将人才分为品级，从上上到下下一共九等，所以又叫“九品官人法”。

　　但，无论察举或荐举，都不考试。

　　或者说，只考察，不考试。

　　结果是什么呢？考察成了形式。东汉末年，举秀才，不识书；举孝廉，父别居。所谓人才，不少是假冒伪劣。汉灵帝则干脆明码实价买卖官爵，帝国也就灭亡。

　　南朝的情况也不佳。由于可以坐享其成，名门望族的子弟变得越来越腐朽无能。他们大事做不来，小事不肯做，尸位素餐玩忽职守，最后也连同王朝一起完蛋。

　　看表现，生冒牌货；讲门第，出寄生虫。不改革行吗？

　　当然不行。但，办法呢？

　　考试。

　　科举是一定要考试的。通过由国家统一组织的考试来选拔官员，是中国人的一大发明，可谓开现代公务员制度之先河。但，正因为史无前例，便需要探索。事实上，唐代科举并不完全看考卷，达官贵人和社会名流的推荐也能决定录取和排名。而且，由于推荐是公开的，反倒不容易作弊。[17]

　　比如徐凝和张祜（读如户）。

　　张祜和徐凝都是才子，也都是诗人。他们要争夺州考的第一名，便在杭州刺史白居易的宴会上吟诵自己的诗句。张祜的名句是：日月光先到，山河势尽来。徐凝则诵曰：千古长如白练飞，一条界破青山色。张祜愕然不能对，于是社会舆论便一致认为徐凝应该摘取头牌。[18]

　　然而中晚唐以后，世风日下，向考官推荐人才完全变成了营私舞弊，甚至仗势欺人。比如一个名叫裴思谦的，便公然拿着宦官头子仇士良的推荐信，闯进贡院 （考试机关和考场）向礼部侍郎高锴要状元。仇士良是横行霸道连皇帝都害怕的人，高锴也只好说：别的名次行不行？

　　裴思谦答：上头说了，状元非裴秀才不可。

　　高锴无奈，低头说：那我总得见见他本人吧？

　　裴思谦又答：我就是裴思谦。[19]

　　这实在太不像话。因此宋以后就只认考试，明清两代更是考场如战场，从上到下严防死守。一旦发现通风报信、泄漏考题、买通关节、冒名顶替等舞弊行为，不知会掀起多大的风浪，也不知会有多少颗人头落地。

　　毫无疑问，坚持考试和只以考试为依据是有道理的。实际上同为选拔官员，科举与其他方式的本质区别就在十六个字：设立科目，统一考试，公平竞争，择优录取。唯其如此，它才能排除各种干扰，直奔为帝国选拔人才的主题而去。

　　因此，它还有一个配套政策。

　　配套政策就是考生资格的认定。第一种是生徒，也就是国学、州学和县学的学生。由于上学有名额，所以生徒也叫生员，正如官僚有定员而叫官员。第二种叫乡贡，也就是并非生徒的其他读书人，只要符合一定的政治和身体条件，就可以向州县报名，由州县推荐参加尚书省的考试。

　　这就是海纳百川了。更重要的是，它意味着帝国政府在最大限度上开放门户，门第身份变得不再重要，因此大受庶族地主知识分子的欢迎。同时，它也意味着读书人有了自我推荐的可能性，因此也有学者将科举称为“自举”。[20]

　　自举，也是了不起的进步。

　　参加尚书省考试的生徒和乡贡，在唐代都叫举人，也叫举子。如果是常规的科举考试，他们必须在头一年的十月向尚书省报到，验明正身，次年正月参加考试（地点前期在尚书省都堂，后期在礼部贡院），放榜则大约在二月份。

　　当然，这只是指一般情况。

　　那么，科举都考些什么？